全国人大建议：赋予县级生态环境分局独立执法主体资格

发现违法行为不能处罚，只能向上级求援找救兵；或者处罚了之后，可能会被反咬一口…...这种情况，未来可能会改变。

近日，十三届全国人大常委会第三十六次会议举行联组会议，审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告（以下简称“报告”）。

记者注意到，报告在“意见和建议”部分中提出“结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格”。

分局执法主体资格讨论由来已久

县级生态环境分局是否拥有独立执法主体资格这一问题，一直是基层关注、讨论的热点话题，这要从生态环境系统的垂直管理制度改革说起。

党的十八届五中全会以来，生态环境系统内部进行了一系列垂直管理制度改革，成为解决以块为主地方环保管理体制存在突出问题的重要举措。

垂改之后，变化之一是县级生态环境部门由原来的行政机关调整成了市级生态环境部门的派出机构，受市级生态环境部门直接管理。

新成立的分局由于隶属关系发生变化，其主体资格也存在一定争议，导致各地在执法主体认定公示、“三定”方案确定等程序方面做法不一。

有观点认为，分局不属于传统行政法意义上的专门行政机关和行政机关派出机构。作为改革的产物，不能因分局隶属关系发生变化和法律滞后导致的定性模糊而质疑其依法拥有的行政职权，应当具有以自己名义从事行政执法活动，承担相应法律责任的权力和能力。

也有观点认为，垂改后，县级生态环境分局性质已发生变化，派出机构是否具有行政主体资格取决于法律法规是否授权，在现有法律框架下，设区市所属的县（市、区）生态环境分局不能以自己的名义实施行政处罚。

企业曾因执法主体资格问题不服而起诉

记者在查阅资料时，发现一则广东省清远市中级人民法院发布的行政判决书（（2021）粤18行终1号），涉及的内容正是县级生态环境分局的处罚权问题。

这起案件中，上诉人为清远市某企业，被上诉人为清远市生态环境局。

案件过程简单描述即清远市生态环境局清新分局经检查发现某企业违反了相关法律规定，遂对其处以罚款27.5万元。企业缴纳罚款后，对涉案处罚决定不服，遂以清远市生态环境局清新分局为被告，向原审法院提起行政诉讼。

原审法院判决，驳回企业的诉讼请求。企业不服上述判决向法院提出上诉，其中一条理由便是，清新分局是清远市生态环境局的直属派出机构，无权以自身名义作出行政处罚。

案件争议的焦点在于，清远市生态环境局清新分局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。

二审在关于清远市生态环境局清新分局是否为适格执法主体的问题方面认为，涉案处罚决定加盖清远市生态环境局清新分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。二审最终结果为，企业的上诉请求理据不足，驳回上诉，维持原判。

基层环境执法工作需要有法可依

鉴于一直以来的种种模糊和纠纷，再来看此次报告中 “赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格”这条建议，便会让人觉得备受鼓舞。

实际上，在此前的各方讨论中，虽然观点各有不同，但期望却十分一致，即及时规范细化解决垂改中出现的问题，建立行之有效、权责分明的生态环境监管体系。

全国人大常委会执法检查组报告建议的初衷也是“健全完善生态环保法律体系，用最严格制度最严密法治保护生态环境”，并且，除了赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格之外，还建议“明确乡镇（街道）人民政府、产业园区管理机构的环保职责”。

可以看到，随着我国生态文明建设进入新的关键时期，以及生态环境系统垂直管理制度改革和生态环境保护行政综合执法制度改革的推进，理顺市级生态环境部门与县级生态环境分局之间的环境执法关系已是大势所趋。县级分局独立执法权，正是垂改进一步向纵深发展的体现，也是着力做好垂改后半篇文章的有力举措，这将进一步推动生态环境系统环境执法工作规范、高效、高质量进行，真正做到依法行政，以法治的力量保护生态环境。（王珊 ）